编译_章元佳
2009年，奥巴马首次当选美国总统。在其上任后的第二天便签署了一项严格限制游说行为的行政令，可惜收效甚微。四年之后，再次竞选总统时他又一次提到要把游说集团的影响从华盛顿的政策决策环节中剔除。
奥巴马二次入主白宫后，开始着手限制政治说客的影响力，设法将众多说客排除在政府机构顾问团外，目前华盛顿的1万多名正式注册的政治说客将面临饭碗不保的窘境。而白宫和国会山中上演的各方权力争斗中若是真少了那些政治说客的身影又会是怎样的一番景象呢？
第四权力中心之暗中发展
在华盛顿的市中心，位于白宫和国会山之间有一条享誉盛名的“K街”。沿着这条横贯东西的大道两侧，密密麻麻聚集着多达上千家的公关公司、游说机构和一些民间社团和组织。虽然铭牌各异，称谓不同，但透过那虚掩的门禁、遮阳的百叶窗，仿佛能看到三五成群的职业说客、公关专家们穿针引线地搭建着一条看不见的权力延伸线，对美国政治生活发挥着巨大影响力。由于“K街”游说集团势力庞大，因此被美国人戏称为除了行政、立法和司法之外的“第四权力中心”。
“游说”（lobby）一词的字面意思是“过道”或“走廊”。游说政治在许多国家都存在，但在美国最为发达，从内战时期开始，因为不断有各州各地的利益团体聚拢到首都华盛顿，专门等待在议会或政府办公机构的走廊里，试图通过与议员或政府官员的短暂会晤来拉拢关系，影响决策，因而“走廊”这一政治游说地点，反而成了独具美国特色的“游说政治”的代名词。
最初，美国的建国之父们为了减少金钱对于权力的侵蚀和影响，煞费苦心地把美利坚合众国的首都选在了当时远离经济金融中心的一片沼泽地里。但是200多年过去，不仅华盛顿早已今非昔比，当年那些只能站在走廊里苦苦等待的说客，如今已经登堂入室，坐拥翻云覆雨的决策影响力。
美国参众两院设有二十几个权力庞大的专门委员会，如金融服务委员会、拨款委员会、外交事务委员会等，负责相关领域的提案审查和立法起草工作。这些委员会的成员就成为利益集团院外游说的主要对象。有钱有势的大财团、大公司在这些国会议员身上大笔花钱，换取政府的合同、有利的政策法规、大幅度的专项减税等。
在游说活动中，职业说客们肩负着在立法和行政部门推进客户利益和权益的职责。为了使“下情上达”，游说机构利用各种名目由头，组织听证会、发布会、研讨会，以民意民情为筹码，运用一切可能的办法来影响议员立法和行政部门的政策制定及执行过程。每次当美国的联邦政府经济振兴计划刚一通过，财政部和议会参众两院的拨款委员会门前就立刻门庭若市，各路游说人马你方唱罢我登场，找关系、卡位置、谋利益，都想从这几千亿的大蛋糕上分得一块。
比如，好莱坞的电影公司会雇佣说客们去劝说议员们通过一些严惩盗版的法律，网络视频公司则会雇佣另一批说客去说服议员们对互联网上的视频分享少一些限制。在美国利益集团政治盛行的情况下，事实上，没有一家企业在聘请说客方面敢于怠慢，如果不是力争游说收益最大化，至少防止被人暗算。
理查德·利普斯基是纽约州著名的游说家，经常利用媒体和博客广泛地扩大他的影响力，他同时也是社区零售商联盟的组织者。在美国，大部分的社区零售商在沃尔玛这样的大型零售商的步步紧逼下，生存的空间越来越受到挤压。
2006年4月，沃尔玛宣布将花费150万美元，为即将开业的50家沃尔玛超市周围的小商店提供财务、广告和培训等方面的支持，还为每个城市的商会捐赠5万美元。作为这些小型零售商的代表，利普斯基在媒体上广泛宣扬：这是一种没有意义的作秀。作为说客，他们通常会发动公关活动，甚至鼓励选民写信，与其他集团联合等微妙复杂的方式以达到打击对手的目的。
在过去的20多年中，随着游说活动专业化、职业化、信息化程度的不断提高，这个行业也从之前半遮半掩、模模糊糊的灰色地带，一跃成为公众瞩目、不容或缺的高级政府公关门类。特别是在小布什执政的八年时间内，因其一贯支持照顾大企业、大财团的政策立场，加上其内阁成员们深厚的商业企业背景，更为游说团体们提供了一个大展身手的舞台。
“旋转门”养肥的千万富翁
美国游说政治中一个无法割除的痼疾，就是所谓的“旋转门”现象，即政府官员离任后进入游说公司当高薪职业说客，受人之委，回来游说以前的官方同事，为委托人图利。媒体戏称该现象为“政府办公大楼和游说公司之间只隔着一扇旋转门”。每一届的政府更迭，特别是涉及党派轮替的改选后，那些前朝的臣子刚刚走出国会大门，往往转身就折进了“K街”上各种游说机构的小门。
一方面游说机构需要大量通往政府的关系和桥梁，另一方面那些前政客能够提供人脉和影响。双方合作你情我愿、心照不宣，这种把游说机构当成“权力提款机”的情况，如今在华盛顿的政治博弈中屡见不鲜，游说行业也因此养肥了不少前政客的钱包。共和党人、前明尼苏达州州长提姆·波兰蒂在为一家主要服务于巴克利银行（Barclays）和英国富国银行（Wells Fargo）等金融机构担任游说部门主管的前两个月工资就相当于其原来做州长时年薪12万美金的两倍多。
前民主党总统竞选候选人克里斯多夫·杜德在2010年从参议院退休之后信誓旦旦地宣称自己不会做一名政治说客，但在第二年就摇身一变成为服务于电影行业的游说机构的老大，他因成功领导游说美国电影学会不通过《禁止网络盗版法案》而获得超过330万美金的年薪。尽管实际上杜德就是在为其庞大的好莱坞团队从政府那儿谋取政策上的优惠，但理论上并没有出尔反尔，因为他并没有在官方说客登记系统中注册。
美国第一大公关公司卡西迪公司，其骨干力量就是美国民主党的一些离职政客，共有专业研究人员100多名，公司登记的“四大说客”中就有里根总统时期的国防官员、中央情报局中国事务专家福特以及布什上台后任美国国务院主管情报暨情报工作的助理国务卿。
据美国非政府研究机构“公民分析组织”的一项统计显示，从1998年到2005年，在198名从美国联邦众议院离职的议员中，有43%成为了职业说客；至于那权力更大的参议院，在36个退休离职的参议员中，一半都成为了职业说客。像前众议院拨款委员会的主席、前共和党全国委员会的主席都是在离职后马上注册了自己的游说公司，转身向原来的老同事或下属作起了游说工作。
这些前政客都会巧妙地避免使用“说客”一词，他们更喜欢用的名字是“政府关系”或“政府事务”。基于这样的行业形势，“美国游说人士联盟”（The American League of Lobbyists）在去年11月正式改名为“政府关系专业人士协会”（The Association of Government Relations Professionals）。
此外，大批跨国大企业从事政府关系或公共关系的高级经理人也加入到争抢这肥差的队伍中来。苹果公司前负责全球政府事务的副总裁凯瑟琳·诺维利虽然不是注册的说客，却被人誉为是“IT界的顶级说客”，去年因成功帮助公司处理国会关于苹果公司避税战略的问询而赚得750万美金。美国科学应用国际公司负责政府事务的副总裁德博拉·李·詹姆斯虽然也不是注册在案的职业说客，却在2013年因各种游说活动获得近100万美元的收益。
《华盛顿人》和《华盛顿生活》这两本杂志近期分别披露了本地区那些著名“非正式政治说客”的富裕程度。英国石油公司的公共事务主管最近耗资170万美元在蒂梅丘拉山谷买下独栋别墅。今年早些时候，向来善于利用政府关系为企业谋取政策上优势的全球战略咨询集团奥尔布赖特石桥（Albright Stonebridge Group）的一位高管在乔治城（Georgetown）花费420万美金购置豪宅。
丑闻频出政府难题
黑色浅顶帽、深灰色风衣、表情冷漠，像极了好莱坞电影中的黑帮大佬，2006年，当美国最负盛名的“顶级政治说客”杰克·阿布拉莫夫出现在华盛顿地方法院门外时,他的这身打扮让很多人印象深刻。就在这一天，曾经呼风唤雨的他承认贿赂议员、欺诈和逃税3项罪名，被判处有期徒刑6年。
阿布拉莫夫和其合伙人众议院领袖汤姆·迪莱的前发言人迈克尔·斯坎伦，利用两人与迪莱的特殊关系帮助自己的客户印第安部落组织对华盛顿上层施加影响，以阻止竞争对手建造新赌场，威胁到他们一本万利的赌博生意。为了疏通上下关系，阿博拉莫夫用数千万美金的游说收入大肆贿赂国会议员、白宫主管和内务部长等要员。案发后，一场更大的政治地震在华盛顿连番滚动，包括迪莱在内的数十名国会议员及助手或受压辞职或锒铛入狱。在报道这一轰动事件的封面文章中，《时代》周刊在阿布拉莫夫的特写照片旁，加上了一个触目惊心的大标题——买下华盛顿的人。
阿布拉莫夫的贿赂行为正是通过金钱的利诱而对美国的立法和联邦政策施加影响，这种现象在国会已经蔚然成风。分析人士认为，华盛顿历来都不乏腐败现象，但是在最近几年，这种现象比任何时候都更加巧妙、普遍和奢侈。一位熟悉国会说客的人士这样形容国会的游说现象：“商业集团和说客们都变得非常疯狂了。在国会没钱将根本寸步难行。”
七年过去了，随着游说活动在政府决策和立法过程中的作用越来越彰显，其负面影响和各种政治丑闻有增无减。如果按行业来划分，在过去的十年里，排列美国游说投入前两位的行业分别是金融保险房地产业(37亿美金)和医疗制药行业(35.5亿美金)，平均每年投入都超过3亿美金。他们游说的重点涉及联邦税收的减免、放松或者废除有关的法规限制，增加联邦政府拨款、补贴等。而这两个行业，恰恰又是美国上一轮经济危机的始作俑者。过度松弛的金融和保险法规，直接助长了房地产业以及房屋信贷的泡沫式膨胀；而既昂贵又不合理的医疗保险体系，更是使美国一般的企业不堪重负，使得低收入人群没钱看病。
为控制院外游说机构对于政治决策的负面影响，美国的国会也曾通过一系列相关的法案，但收效甚微。比如1995年制定的《游说公开法案》（Lobbying Disclosure Act），就特别明确规定了“说客”的专业身份和活动范畴，并明令禁止金钱利益等因素介入政治决策。按照规定，说客们不能通过豪华宴会、赠送任何超过50美金的礼品或者安排特殊度假旅游服务等来贿赂收买政府官员，还规定只要说客的工作时间有20%以上用于某一客户，游说公司就必须在国会登记说客和客户的资料。
《游说公开法案》虽然试图让游说行为透明化，但在实际执行中还是漏洞多多。国会不得已在2007年时推出一个补丁法案《正直领导和开放政府法案》（Honest Leadership and Open Government Act）。与以前相关法案多是原则性的规定不同，这个法案全是具体的细则规定，比如参议员和政府部长离职后两年内不得游说国会；禁止说客向国会议员赠送违反政府官员操守法的礼物或旅游；说客在6个月内向任何一个人提供的选举捐款超过1万5千美元，要向联邦选举委员会报告等，这一系列规定确实在一定程度上遏制了游说中的灰色地带甚至违法犯罪行为。
最新公布的官方数据表示，美国的游说产业正在迅速消失，今年一月的数据表明，该产业所花费的钱已经连续第三年减少。而那些曾在政府注册过的政治说客都纷纷将自己的注册解除。2013年，正式登记在册的说客数量为12,281名，是自2002年有记录以来的最低数字。
不过专家称游说行业其实并未消亡，只是转到了更为隐蔽的地下而已。研究国会游说系统长达30年之久的美利坚大学教授詹姆斯·瑟伯认为“大多数在华盛顿发生的游说行动都没有被专业的游说登记系统记录在案”，瑟伯的研究表明在美国真实参与的政治说客可能多达10万人，平均一名议员周围就潜伏着60名说客。他同时还在积极推进美国律师协会关于游说制度的改革法案。虽然官方数据显示2013年度华盛顿游说业总体开销为32亿美元，但是瑟伯的估计是这一数字高达90亿美元。其他的专家也表示出相同的看法，但是没有人能够确定这个行业现在的规模到底有多大。
对于奥巴马来说，这些说客的工作对他施展抱负带来了极大的阻碍。自上任伊始，奥巴马就颁布了有史以来最为严厉的游说行业准则，对那些曾在过去两年从事游说行业现在转行当政府机构高级雇员的人士，禁止其参与之前游说的政府议题。但是奥巴马很快发现，自己的这一政策根本无法实施，因为政府内有50多名雇员，包括3名内阁成员，都曾有过说客经历。
“游说是民主社会的功能，但是精英特殊利益集团及大量资金的卷入改变了其本来的面貌。”负责监督国会事务的克莱格·霍尔曼博士如是说。的确，作为美国民主体制中的一道独特的风景线，利益集团和院外游说活动已经成为美国政治必不可少的一个组成部分。怎样让游说产业健康地生存，这是K街的困境，也是奥巴马的难题。
资料来源：《华尔街日报》、《国家》杂志、《时代》周刊、百度文库