文_卜凡 梁钟荣
4月21日，广东、天津、福建三个新自贸区正式挂牌运作，而这距国务院公布此三个自贸区总体方案仅相隔一日。
此次三个自贸区的挂牌，均获得当地最高层的重视，各省最高级别高官均有与会。三个新自贸区的挂牌，加之此前上海自贸区的面积扩围，标志着中国自贸区建设进程进入2.0阶段。
一位熟悉自贸区的研究人士分析：中央布局四个自贸区可形成竞争态势，未来可视各自改革成绩进行评估比较；而自贸区之间势必存在政策竞争，这将考验地方政府治理能力和执行力；对企业而言，选项增多，地方政府就要展开差异化竞争，增强自身吸引力。“改革和市场一样，有竞争才有效率。”
自贸区被视为中国改革开放三十五年来又一个浪潮。在过去的30多年对外开放中，中国主要通过政策优惠的方式吸引外商投资，助推国内的经济转型和产业升级，但目前此种方式已不适用。新一轮的改革开放将会放弃政策普惠，吸引外资不再主要靠政策让利，而是靠与国际规则接轨，靠严明的法制和执法环境，来破除反对改革的新生的既得利益力量。
自贸区主要通过制度的创新释放制度的红利和开放的红利，围绕着转变政府职能，放开投资领域的审批，投资贸易便利化特别是服务贸易方面的准入和金融改革方面进行试点。其中关于外商投资领域的一个主要管理方式是以准入前国民待遇加负面清单的方式提出来的。
有据于此，目前挂牌成立的四个自贸区都需服务于国家战略：广东自贸区立足于推动内地与港澳经济深度合作；天津自贸区立足于京津冀协同发展；福建自贸区立足于深化两岸经济合作；上海自贸区则继续在推进投资贸易便利化、货币兑换自由、监管高效便捷、法治环境规范等方面担当“领头羊”。
在辐射带动周边方面，广东自贸区将通过加工贸易转型，带动泛珠三角区域和内地区域的产业升级；天津自贸区旨在通过促进京津冀协同发展，辐射内陆发展；福建自贸区着力加强闽台产业对接、创新两岸服务业合作模式，以此辐射带动海峡西岸经济发展；上海自贸区则将通过建设长三角区域国际贸易“单一窗口”，推动长江经济带快速发展。
自贸区缘起
“上海是不是要改革？”
“是！我们没要政策，我们要改革。”
2013年，李克强总理和上海市长杨雄之间曾这样对话。过去一年多，“自贸区”成为中国政经界超高频词，这两句对话也经由杨雄之口在媒体上广为流传，用以彰显中国(上海)自由贸易试验区的改革基因和核心使命。
相对而言，杨雄说“我们没要政策”背后的故事，几乎被“自贸区”的新奇和躁动所淹没。对于上海，自贸区梦已经做了好多年。今天上海自贸区依托的外高桥保税区在1990年成立时，英文就叫“Free Trade Zone”，这也是今天上海自贸区的英文指称。2008年，上海浦东为应对国际金融危机、亚太港口城市日趋白热化的城市经贸活动，委托中国生产力学会出谋划策。“于是我们提出，在上海浦东新区试点建立中国第一个以境内关外为基本特征的自由贸易区，既能带动上海浦东新区发展，又具有全国带头示范效应。”中国生产力学会会长王茂林说。
王茂林曾任中共山西、湖南省委书记，第九、十届全国人民代表大会法律委员会副主任委员。中国生产力学会成员中有许多由中央部委退居二线的老同志和退休官员，可以组织专家学者，把地方调研情况以内参的形式直达到中央。2009年2月6日，中国生产力学会将《关于在上海浦东试点建立自由贸易区的建议报告》递交国务院。一个月后，时任国务院总理的温家宝对报告进行批示，指示李克强、王岐山阅示，并交发改委和商务部提出意见。
大约半年后，国家发改委、商务部、海关、税务总局等中央部委组成调研组来到上海。但调研后的意见是—国务院就上海开发开放发布了建设“四个中心”的19号文件，已经给了上海出口退税等很多政策，现在“四个中心”还没搞好，自贸园区先搁下再说。
显然，尽管在部委中沉寂数年，但中国生产力学会2009年的报告，依然为高层决策提供了重要决策参考，某种程度上，也可以看作是这场国家战略的起点。
但不得不承认，这则报告也存在一个重大缺陷。当时，温家宝在批示时，将报告中提的“自由贸易区”改为了“自由贸易园区”。
“自由贸易区”（FTA）和“自由贸易园区”（FTZ）是两码事。2008年，商务部海关总署专门发函，对这二者进行界定。”
目前这类自由贸易园区，全球已经有上千个。我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经济功能区都具有“自由贸易园区”（FTZ）的某些特征，但截至2008年商务部发函界定FTA和FTZ区别时，我国尚无与“自由贸易园区”完全对应的区域。
显然，上海自贸试验区大体上属于FTZ，也就是“自由贸易园区”。
然而，从上海挂牌开始，其使命就不仅仅是建设一个高标准的、国际通行意义上的“自由贸易园区”，第二批挂牌的广东、天津、福建同样不是。
这方面，国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生有个很生动的比喻。他说，“自由贸易试验区好比家里的厕所，重要吗？很重要。但也没那么重要。你不能把家里的空间都修成厕所。”
破局之策
2013年9月29日，上海自贸区挂牌。此后不久，十八大召开，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》虽然关于上海自贸区只说了一句话，但却明确了其核心使命：“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。”
如何理解所谓的“新形势”是理解自贸区这一国家战略的逻辑起点。
首先，新一轮改革开放面临的国内条件与三十多年前完全不同。
罗思义，前英国伦敦经济与商业政策署署长、现中国人民大学重阳金融研究院高级研究员指出，1978年中国启动经济改革时，还是一个主要依靠低薪酬经济优势的低收入国家。但现在，按照世界银行标准，中国已是一个“中高收入经济体”。
用数字来表述的话，你会发现，世界上有一半人生活在人均GDP比中国低的国家，而只有三成人口居住在人均GDP比中国高的国家。
这意味着，中国在新一轮开放中，原来靠低薪酬等要素红利吸引外资，成为“世界工厂”的模式难以为继。“现在我们的农民工再不便宜了，在广东发展最快的是1995年到2005年，广东的农民工工资只增加了二百多块，这样下去能行吗？”张燕生说。
在张燕生看来，中国过去三十五年外向型经济的模式取得了巨大成功，但未来的三十五年不可能持续了。“外向型经济是小国经济，或者叫小经济体经济。当中国成为大国之后，如果还靠出口拉动发展，全世界要跟你急。你为什么总要动我的奶酪呢？你为什么要创造优惠条件，用不公平手段，把我们的企业、就业岗位、资本都引到中国？发展了你们，导致我们空心化？”
也就是说，要素红利消失后，我们要对于融入新的全球分工进行再认识，吸收国外高级生产要素，如技术、人力资本等来推动中国经济升级。
这就涉及到大规模的服务业开放。全国政协委员、全国工商联副主席、上海市政府参事王新奎指出，现在中国对服务业贸易的整套管理体制，包括投资总额管理体制，实际上仍是沿用管理制造业贸易的体制。
但这样是行不通的。一来，服务业中中小企业比较集中，中小企业在全球化的过程中要进行跨国投资和经营，它对投资环境的要求远远高于大型跨国企业，中小企业要求营商环境更加透明和公平；服务业多是商业模式不断创新的企业，对投资的各个环节有非常高的要求，包括通关的便利化以及较自由的资本流动等，因为中小企业负担不起高的财务成本。
其次，国际贸易规则面临重构。对于这种重构，王新奎将其总结为三句话。第一，它是以美国为首的发达国家主导的；第二，它是高标准的；第三，它的形成并不是在我们比较熟悉和已经比较深度介入的WTO的多边贸易体制平台上面进行的。这主要是指美国现在主推的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）以及新的国际服务贸易协定 (TISA)。
以TISA为例。国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员张茉楠指出，大多数TISA谈判参与方在金融、证券、法律服务等领域已没有外资持股比例或经营范围限制。而我国这些领域的政策仍停留在传统的WTO多边贸易框架体制下，银行、证券、保险、电信等行业在上一轮加入WTO谈判时仍保留有许多限制外资准入的措施，缺乏参与TISA谈判的基本条件。
由于这些协定设置的高标准，实际上给中国等新兴经济体提出了“两难”选择：不接受这些高标准，中国实际上是被排除在外新的贸易规则之外；而接受则意味着要直面改革。
最重要的是，尽快寻找到适应这种新形势的开放阈值。而中国（上海）自由贸易试验区，便是破局之策。
上海成败
尽管对于一项刚刚才进行一年多的重大改革，现在论成败，为时尚早，但这并不妨碍我们对其进行经常性审视。
上海市浦东新区副区长、自贸区管委会副主任简大年记得，上海自贸区选在国庆假期之前挂牌，挂牌之后“黄金周”也不敢休息，自贸区的管委会服务大厅挤满了一拨又一拨前来咨询的各路人马。“如此强烈自下而上的热情，我们原来没有估计到。但是想想也可以理解—我们的社会、市场、企业已经积累了渴望改革、渴望开放的热情。”简大年在自贸区挂牌不久后复旦大学举办的一场论坛中说。
当然也有泼冷水的声音。上海第一版“负面清单”被指太长、质量不高。这表现在两方面，一是清单中只有自贸区允许、而中国其他地区不允许的经营和投资活动很少；二是负面清单具体到小类是190条，而《外商投资产业指导目录》“正面清单”中，禁止类36项、限制类78项、鼓励类中的限制措施约43项，共约 157项，比“负面清单”还少。
对此，官方也承认。王新奎曾回应说，“我们也承认质量不高，所以我们加了一个2013版，那意味着还有2014、2015版。”
确实，2014年新版的负面清单条数缩减了51条，房地产、石油勘探技术和化工等行业有所放开。官员表示，负面清单未来几年很可能还将继续缩短。
除了负面清单缩短之外，自贸试验区挂牌一周年之际，上海市委常委、副市长艾宝俊说，一年来，上海自贸区负面清单以外领域的外商投资项目核准制和企业合同章程审批制全部改为备案制，备案设立的企业占新设立企业的91%；此外，企业准入由“多个部门多头受理”改为“一个部门、一个窗口集中受理”，相关证照领取可在4个工作日内，比原来的29个工作日大幅缩减；总体方案确定的服务业23项开放措施全面实施，2014年国务院又批准了新一轮31项扩大开放措施。
在深化金融制度创新方面，截至2014年9月底，已有87家有金融牌照的金融机构入驻自贸区，2014年1-8月，上海自贸区新增跨境人民币结算金额1563亿元，占上海全市的15%；人民币境外借款发生174.3亿元；10家中资银行开立了4110家自由贸易账户。黄金“国际板”正式挂牌，原油期货、“沪港通”也陆续推出。
概括而言，上海自贸区改革主要在六大方面：政府职能转变；关于外资准入的负面清单管理；放松对大服务业的管制；在发展在岸贸易、转口贸易的基础上拓展期货贸易、离岸贸易；尝试金融放开和创新；探索实行适应国际竞争环境下的新法律法规，同时实现政府在竞争中的中立。
在上海财经大学世界经济与贸易系副主任陈波看来，参照这幅蓝图，上海自贸区一年多来改革进度仍有不尽人意之处。
首先还是负面清单。虽然目前的版本（2014版）仍不足以达到中美BIT谈判的条件。而参与这一谈判，是上海试验“负面清单”的缘起。
陈波认为，这其中的问题在于，中国的负面清单还存在严重的外延问题。“中国的民营企业往往被作为二等公民看待，享受不到许多国有企业在市场准入、融资、经营许可等方面的优惠，也就是中国连自己的国民待遇问题还未充分解决，又如何保证外资的国民待遇？”
更多的争议在金融改革方面。陈波观察到，自贸区业者普遍反映金改已落地的政策低于预期，但自贸区金融类企业的注册和投资还是非常踊跃。“这些看似矛盾的现象其实只是对一个事实的最生动反映：金融改革必须为实体经济服务，所以它是辅助性的；但是它的改革远落后于实体经济改革，成了所有改革的短板，所以对短板的改革，哪怕只是一小步，都吸足了市场眼球。无他，水桶原理而已。”
商务部国际贸易经济合作研究院副院长李光辉认为，上海自由贸易试验区经过一年多的运行，总体来讲是成功的。围绕制度创新和风险防范，各项改革措施全面实施，以负面清单为核心的投资管理制度基本确立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行，还有事中事后监管制度初步形成等等。
为此，2014年12月21日，国务院印发文件，《国务院关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，将包括企业设立实行“单一窗口” 等改革事项28项推广至全国。
不过，李光辉也指出，上海自贸区一个制约就是首期试验面积小，影响试验效果，这是上海自贸区扩围的重要原因，也是新批的三个自贸区面积超出上海自贸区首期的重要原因。
不管怎样，王新奎曾把建设上海自贸区比作“垒砖头”。“不是先有房子，是先有砖头。砖头垒起来以后再垒成房子，垒到最后这个房子也可能是伦敦式，也可能是美国式的，也可能是香港式，也可能是中国式，谁都不知道，这才是实践检验真理的标准。但是垒总是比不垒好吧。”王新奎说。
自贸区2.0版
4月20日，国务院发布广东、天津、福建自贸试验区总体方案，以及上海自贸区改革开放方案。未来4个自贸区将共享同一张负面清单，并形成更多可复制可推广的经验，深化改革，扩大开放，促进我国经济发展。
中国政府公布的四大自贸区方案中，对各个自贸区的战略定位、区位布局、功能划分、实施的措施与政策等方面都作了详细说明。从方案中可以看出，四省市的自贸区根据自身的优势不同，所制定的战略定位和发展目标也各有差异。
广东、天津、福建并非照搬上海自贸区的经验而没有创新之举。商务部部长助理王受文介绍，新设的自贸区在复制上海自贸区的成功经验的同时，在投资管理制度、贸易监管、金融制度和事中事后监管等4个领域改革创新，并进一步提出了行政咨询体系、审管分离、审批归口的一些新做法。
在第二批自贸区建设中，四个自贸区共用一套外商投资负面清单成为引人关注的亮点。20日上午，国务院印发了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，把特别管理措施划分为15个门类、50个条目、122项。
2013年，上海自贸试验区挂牌时负面清单制度开始在自贸区内试行，当时的负面清单包括190项特别管理措施。2014年7月，上海自贸区负面清单进行瘦身，调整为139项。此次，负面清单进一步减缩为122项，比2013年减少了68项。
和已经建立1年半的上海自贸区相比，广东、天津、福建三家第二批设立的自贸区，在原有的投资管理、贸易监管、金融改革和事中事后监管四大制度创新基础上，尝试行政咨询体系、审管分离、审批归口等新的做法。在津粤闽自贸区获批之后，陈波将之形象地比喻为一场“改革锦标赛”。在他看来，粤闽津自贸区对上海的竞争是肯定的。他认为，在招商引资方面，四地自贸区也会有竞争，外资和企业最终往哪里走是一个有待观察的问题。
中山大学港澳珠江三角洲研究中心主任陈广汉指出，广东自贸区的特色在于面向港澳。广东与港澳已基本实现服务贸易自由化，开放的部门占全部服务贸易部门的95.6%。广东自贸区的设立，将会有利于解决服务贸易自由化过程中的障碍，比如法律障碍、商事登记等问题，推动服务贸易自由化的正式落地。
下一个花落谁家
在粤闽津自贸区及上海自贸区扩展区落地的同时，第三批自贸区的争夺又起高潮。
“广西北部湾自贸区试点方案已通过部委环节审批，并已上报国务院。”广西自治区政府一位知情人士对记者透露，广西的申报进程已走在全国其他城市前列，广西北部湾自贸区将落地钦州，主要考虑其沿海、产业集群发展及保税港区的优势。
历数2015年的各省两会，陕西、甘肃、河南、湖北、吉林、辽宁、山东、广西共计8个省份在报告中明确提出将申报自贸区。不过，与之相比，去年该数字为20个。中国工程院院士李京文告诉记者，这个数字的减少是因为过去一些地方还不明白自贸区的定位和要求，但从去年国家选择天津与广东、福建这三地入围以及从政策层的多次表态来看，多数省份已经意识到国家自贸区建设不可能一哄而上。
不过，2015年有申报意向的省份中，中西部省份居多。此中，郑州、西安、兰州三地正厉兵秣马申建内陆自贸区，且三地自贸区方案已上报相关部门。
以陕西为例，其提出，积极探索内陆自由贸易新模式，以西安海关获准复制上海自贸区制度为契机，扎实做好丝绸之路经济带自由贸易园区筹建申报工作。
陈波指出，现在各地加快申报自贸区是有必要的，因为上海自贸区面积较小。更多的试点需要尽快推开，很多地方可以做上海不能做的改革内容。“不少地方加快申报，表明了一个加快开放的态度。”
在多地申报自贸区热情不减的背景下，中国区域经济学会秘书长陈耀表示，自贸区进一步扩围应将重点放在内陆地区，中西部地区尤其是与“一带一路”、长江经济带等战略最匹配的区域和节点城市最有可能获批。
业内人士透露，内陆自贸区将在下半年逐步浮出水面。现在沿海地区已有4家自贸区，下一轮将可能在中部地区和西部地区再设置若干个自贸区，形成全国约10家自贸区的架构。
不过，一位自贸区研究专家则认为，比如沿海其他城市，有的可以加快推进，有的再申报则意义不大。比如中韩自贸区签署协议后，并不需要依靠哪一个城市来落地。“但是西安是‘一带一路’的重要支点，广西北部湾自贸区作为中国与东盟自贸区推动双边贸易的模式，可以加快进程”。